Trykt i Weekendavisen 5. december 1997

Alliance i Eventyrland

NATO. Alliancen skal have et nyt strategisk koncept, som afspejler, at Den kolde Krig er forbi. Et sådant dokument vil – med den nuværende tvivlrådighed og uenighed blandt de hidtidige og vordende medlemsstater – fordre opbydelse af al diplomatisk snilde og tvetydighed i ordvalget.

Af JØRGEN DRAGSDAHL
Weekendavisens korrespondent

BRUXELLES - Sovjetunionens militære slagkraft »udgør stadig den vigtigste faktor«, som NATO skal tage højde for. Denne opfattelse af verden kan virke lidt forældet, men alligevel spiller den en central rolle i det dokument, som udgør alliancens grundlæggende analyse og vejledning til de militære planlæggere.

NATO's »strategiske koncept«, som blev vedtaget på et topmøde i november 1991, indeholder mange andre interessante erklæringer. Den ene af alliancens fire fundamentale opgaver er eksempelvis, at »den strategiske balance« skal opretholdes i Europa. Bogstaveligt forstået betyder målsætningen, at NATO bør nedruste ganske gevaldigt, så arsenalerne kommer på niveau med Ruslands. Man kan også finde et varmt forsvar for atomvåben, som ikke harmonerer med international lov.

Dokumentet har dog ikke forhindret, at NATO i praksis er gået langt hinsides dets anvisninger. Men det er et problem, siger embedsmænd og nationale repræsentanter i alliancens centrale hovedkvarter. Fordi udviklingen nærmest er sket på trods af konceptet, bliver den civile demokratiske kontrol undergravet. Embedsmændene frygter, at den politiske opbakning mangler.

»Vi har en bombe under os, fordi grundloven ikke er i orden«, siger en kilde. »Politikerne må erklære klart, hvad meningen med det hele er«, lyder opfordringen fra en anden. »Ellers sker den militære planlægning i et politisk tomrum«.

Nogle kritikere kalder det også uacceptabelt, at vælgerne i en alliance af demokratier ikke har adgang til en tidssvarende præsentation af NATO's selvopfattelse. Endelig peges på problemer med opfattelsen af NATO i både Rusland og ansøgerlandene, fordi dokumentet dufter lidt af den kolde krigs tankegang. Russerne ser beviser for, at de stadig er hovedfjenden. I Central- og Østeuropa har man næppe heller helt forstået, at man ikke søger om optagelse i det gamle NATO.

Alice i Eventyrland

Behovet for strategisk vejledning til politiske og militære planlæggere er størst i forbindelse med alle de aktiviteter, som ikke udspringer af den traditionelle og traktatfæstede opgave: Fælles forsvar af medlemmernes territorium.

I hvilket omfang skal man eksempelvis samarbejde med de 27 lande, som indgår i Partnerskab for Fred projektet? Hvad er den konkrete målsætning for udviklingen af NATO? Kan man uden en klar trussel mod medlemslandene stadig forblive en forsvarsalliance? En ambassadør henviser til Alice i Eventyrland, hvor et spørgsmål lyder: »Hvilken vej skal vi følge?«. Svaret er: »Det afhænger af, hvor du vil hen«.

Rusland krævede under forhandlingerne, som førte til vedtagelse af en samarbejdspagt med NATO, at konceptet bliver ændret, så det afspejler landets nye og ligeværdige rolle i europæisk sikkerhedssamarbejde. Det Nordatlantiske Råd, alliancens højeste myndighed, vil under et møde på ministerniveau i næste uge komme kritikerne i møde, idet embedsmænd vil få mandat til udarbejdelse af et nyt koncept. Det skal være klar til topmødet i 1999, hvor tre nye medlemmer optages.

Hårde forhandlinger kan være forude. Da initiativet blev besluttet, lød den spontane reaktion fra en embedsmand: »Så ryger nogle storpolitiske ægteskaber«. Weekendavisens samtaler med over en snes ambassadører og embedsmænd i hovedkvarteret viste da også, at sagen indeholder sprængstof. Der er en tendens til, at embedsmænd i den civile og militære stab ved hovedkvarteret ønsker en mere vidtgående ændring af konceptet, end de nationale repræsentanter gør.

Frygt for debat

Et udbredt håb mellem især nationale repræsentanter er, at debatten kan holdes inden døre, og at den kan fokuseres på nogle få oplagt forældede elementer. Slagsmål, som vækker opmærksomhed i en større kreds, kan måske undgås. Man er mestre i udformning af tekster, som nationerne kan tolke på forskellig vis, og som derfor kan skabe tilsyneladende enighed. Som Alice i Eventyrland også beretter, betyder ord nemlig helt præcist, hvad man selv lægger i dem.

Alliancens skriftkloge giver en forsmag, når de fremhæver, at epokegørende nyt ikke skal ventes i den nye version af konceptet. I direktivet, som lagde op til deres arbejde, står, at de kun skal »examine« (efterse) konceptet, idet man fandt, at »review« (vurdere) og »revise« (revidere) ville lægge op til en for vidtgående debat. Nationale repræsentanter, som ønsker minimale ændringer, påpeger, at direktivet også indeholder ordene »an update as necessary« (opdatering når nødvendigt).

Overvejelser af semantisk art vil næppe opnå store overskrifter i nyhedsmedierne, som generelt stadig bliver lammet af den militære mystik. Udviklingen af Den europæiske Union dækkes i pressen ofte med indslag, som stiller krav til læsere og seere. Når det gælder NATO, lægges nyhedsformidlingens niveau betydeligt lavere. Derfor er det muligt, at debatten ikke når ud til en større offentlighed.

Men der er kredse, som vil gøre, hvad de kan. Kritikken af NATO's udvidelse har afsløret meget forskellige opfattelser i opinionen, så den debat var måske kun en generalprøve på en mere præcis diskussion af, hvad alliancen er og skal være. En ofte NATO-kritisk organisation, British American Security Information Council, har allerede spillet ud med en provokerende omskrivning af konceptet. I dette forslag indtager den europæiske samarbejdsorganisation OSCE en overordnet rolle.

Bag nogle skriveborde i hovedkvarteret kan den besøgende desuden finde meget fremsynede filosoffer, som mener, at »en fundamental nyorientering af alliancens selvforståelse« er undervejs. Fordomme mod herrer, som ligner ældre sergenter fra den kolde krigs B-film, bliver udfordret, når en sådan type leverer det store perspektiv: »Vi kan ikke ignorere, hvordan mennesket først organiserede sig i stammer, derefter i bystater, så i nationer og nu i kontinenter. Historiens pil viser, at vi er på vej imod en verdensregering«. Set fra deres synsvinkel bør tiden op til topmødet i 1999 anvendes til en visionær debat, som gør alliancen klar til det 21. århundredes udfordringer.

Som minimum føler især embedsmændene i den internationale stab behov for, at den faktiske udvikling afspejles i et nyt koncept. Måske, siger de, kan selve konceptet ikke blive epokegørende, fordi behovet for enighed bag formuleringerne udvisker klare tanker. Men selve processen, når nationernes repræsentanter skal overveje meningen med det hele, er af største betydning, fremhæver de.

Formålet

Under gennemgangen af konceptet fra 1991, kan allerede overskriften vække debat. Thi hvad er strategi? I den seneste udgave af alliancens eget blad, NATO Review, foreslår en britisk forsker, at »strategi« i denne sammenhæng betyder, hvordan man i fællesskab anvender militære operationer, så de fremmer multinationale målsætninger. Hvis nogle finder definitionen for snæver, kan de fra mindst een krigsvidenskabelig ordbog hente en bredere: Strategi er retningslinjer for, hvordan man anvender politiske, økonomiske, psykologiske og militære kræfter, så man kan stræbe efter en langsigtet målsætning.

NATO's strategi fra 1967 fokuserede på militære operationer, mens afløseren fra 1991 langt mere afspejler, at alliancen både er politisk og militær. Ideelt set har et strategisk koncept flere funktioner. Traditionelt giver det alliancens militære stabe en ramme for planlægning. I national sammenhæng henviser man til konceptet, når man skal retfærdiggøre det militære beredskab. Konceptet fra 1991 indførte en bred definition af sikkerhed, som foruden militært forsvar også inddrager politiske, økonomiske, sociale og miljøbestemte elementer. Dokumentet er dermed, teoretisk set, en vigtig ramme også for alliancens overvejelser på disse felter. Da man valgte at offentliggøre konceptet i 1991, blev det samtidig alliancens ansigt i offentligheden.

Adskillige kilder påpeger, at strategien fra 1991 ikke levede op til de ideale krav. Den indeholder for mange floskler, erklærer forskeren Rob de Wijk, som fra 1989-96 fulgte udviklingen på nærmeste hold fra en toppost i det hollandske forsvarsministerium. I en netop udgivet bog med detaljeret beskrivelse af disse års beslutningsprocesser påpeges det, at erklæringerne fra alliancens topmøder indeholdt »tomme begreber, som kunne tolkes på forskellig vis, og derfor gav ringe styring af forvandlingsprocessen«.

Forældet trussel

Få uger efter Rom-topmødet i 1991, som vedtog det strategiske koncept, blev Sovjetunionen opløst. Kun i begrænset omfang forudser teksten, at selveste truslen mod alliancens medlemmer snart ville være fortid. Rammerne for planlægning ligner derfor den kolde krigs. Det militære apparat skal stadig fortrinsvis forberede kollektivt forsvar af NATO's territorium. Direktiverne blev hurtigt forvandlet til en konkret militær strategi, som fik betegnelsen MC-400. Men i den virkelige verden var de sandsynlige trusler lokale konflikter, som måske endog slet ikke ville udløse et angreb ind på et medlems territorium. Så planlægggerne gik igang med opgaver hinsides konceptets anvisninger. En kilde oplyser, at ud af 20 mulige missioner, som de militære stabe i dag arbejder med, har kun fem-seks direkte betydning for det traditionelle kollektive forsvar.

Allerede i april 1994 tog forsvarscheferne fra medlemslandene initiativ til en langsigtet undersøgelse, som skulle lægge op til en mere tidssvarende militær strategi og kommandostruktur. Den 28. november 1995 godkendte de en vidtgående revision af strategien, som i sin nye udgave fik betegnelsen MC-400/1. Derefter fokuserede embedsmændene på en ændring af kommando-strukturen, og dette arbejde er nu klar til godkendelse.

Undervejs har embedsmændene kun haft yderst nødtørftig politisk vejledning. Holland foreslog tidligt en reform af det strategiske koncept, men forsøget blev afvist. Retningslinjer fra alliancens øverste myndighed, Det Nordatlantiske Råd, fik man også kun i begrænset omfang, fordi nationale modsætninger, især Frankrigs holdning, blokerede for enighed. Efter måneders tøven godkendte de politiske myndigheder dog i forsommeren 1996 MC-400/1.

Rob de Wijk påpeger i sin bog, at »dokumentet gik langt videre end Alliancens Strategiske Koncept og var derfor kun delvist i overensstemmelse med det grundlæggende politiske dokument«. Fra især fransk og britisk side modsatte man sig fortsat en fundamental politisk debat, fordi den kunne sinke arbejdet med en ny kommandostruktur. Holdningen viste endnu engang, at drivkraften bag ændringerne af NATO mere er praktiske hensyn end store visioner, skriver Rob de Wijk i en konklusion, som mange af Weekendavisens kilder tilslutter sig.

Uløste dilemmaer

I praksis er NATO blevet en organisation, som skal forebygge og kontrollere lokale konflikter, som ikke udgør en klar trussel mod medlemmers territorium. Atlantpagtens artikel fem, som proklamerer, at et angreb på et medlem er et angreb på alle medlemmer, er dermed blevet af svindende betydning for samarbejdet. Politisk vilje til en fælles indsats kan måske ikke mobiliseres i hele alliancen, når kun enkelte medlemmer føler, at deres nationale interesser er truede. »NATO's dilemma er«, skriver Rob de Wijk, »at det største politiske engagement gælder i forbindelse med den mindst sandsynlige trussel og det mindste engagement i forbindelse med de mest sandsynlige opgaver, som alliancen vil stå overfor«.

Løsningen, som man har fundet gennem praktiske erfaringer, er, at koalitioner af villige lande kan gribe ind med opbakning fra NATO's apparat. Men kritikere er ikke tilfredse med en sådan »ad hoc strategi«. Når problemer opstår, skal man først samle en koalition. Det er tidskrævende. I forbindelse med konflikten i det tidligere Jugoslavien kostede uenighed i NATO titusinder af liv.

Alliancens svar kan blive præget af tilfældighedernes spil. Især fra amerikansk side klages over, at USA ikke kan vide, hvor store styrker man selv skal opretholde til kamp mod mulige fjender, hvis man ikke kan vide, hvem ens allierede er.

Endnu et dilemma opstår, fordi de mest sandsynlige konflikter ikke længere er krige, hvor en stat vil erobre land fra en anden stat. Under et militært indgreb skal NATO derfor næppe besejre en fjende ved hjælp af traditionelle militære operationer. Modstanderne vil måske anvende guerilla-taktik, som regulære hære ikke er effektive imod. Definitionen på sejr er uklar. NATO kan begrænse sig til fredsbevarende operationer, hvor parterne har indgået en fredsaftale, og rent humanitær bistand. Dilemmaet er, at hvis alliancen ikke vil give sig i kast med mere krævende opgaver, så kan NATO's troværdighed blive undergravet. For denne troværdighed bygger også på, at man med succes kan gennemføre store operationer.

Kataloget

Fra samtalerne i hovedkvarteret kan opstilles et katalog med spørgsmål, som gerne skal finde svar under de kommende måneders arbejde.

- Hvordan kan man beskrive NATOs formål og funktioner, så grundlaget ikke er en trussel mod medlemmernes eksistens? Tyrkiet og Norge frygter, at en mulig trussel fra Rusland, vil blive tillagt for ringe vægt. Andre peger på, at spredningen af masseødelæggelsesvåben retter en trussel mod alle medlemmer, og derfor er kollektivt forsvar stadig relevant. Men det er en fremherskende opfattelse, at man skal finde frem til et grundlag, som bedre redegør for hele viften af mulige opgaver. I den forbindelse skal forholdet til deltagerne i Partnerskab for Fred afklares.

- Enigheden er bred, når det gælder behovet for indsats uden for medlemmernes territorium. Men hvor langt fra traktatområdet? Nogle vil pege på, at arealet fra Vladivostok til Vancouver er et naturligt operationsfelt, fordi det dækker kredsen af lande, som er medlemmer af den europæiske samarbejdsorganisation OSCE. Imod denne opfattelse tæller, at NATO's medlemmer har livsvigtige interesser i det nordlige Afrika og omkring Den persiske Golf. Trusler mod Sydafrika kan heller ikke ignoreres. I den amerikanske debat er det et udbredt ønske, at NATO skal hjælpe USA i den globale politibetjents rolle. Skal forsvaret af Taiwan være en fælles opgave?

- Er der militære opgaver, som er så store, at de overstiger NATO's formåen? Er der for små opgaver? Hvordan skal man beskrive de relevante? Under Golf-krigen spillede NATO en vigtig, men især indirekte rolle. Nye konflikter i området kan true meget vigtige interesser. Men ifølge flere embedsmænd lægger gældende retningslinjer fra de politiske myndigheder kun op til deltagelse i konflikter, som ligger langt under Golf-krigens niveau. Mens USA og i mindre omfang Storbritannien i slutningen af november gjorde klar til et angreb på Irak, var man i NATO's hovedkvarter kun tilskuere.

- Kan NATO kun gå i aktion uden for traktat-området, når FN eller OSCE giver grønt lys med et mandat? I hvilket omfang skal disse organisationer have indflydelse på aktioners forløb? Især USA og Storbritannien ser gerne, at NATO optræder mere uafhængigt. »Udviklingen går klart i en retning, hvor mandater fra FN betyder mindre«, siger en embedsmand. Frankrig, som gennem FN's Sikkerhedsråd har veto-magt og ikke deltager fuldt i NATO, holder fast ved, at et mandat fra FN eller OSCE er nødvendigt. I Rob de Wijks bog argumenteres for, at NATO skal gennemføre alle operationer i OSCE-området under denne organisations kommando.

Atomvåben

På især ét felt ser mange embedsmænd og nationale repræsentanter meget nødigt, at konceptet ændres. Risikoen for strid og offentlig debat er størst, hvis afsnit med beskrivelse af atomvåbens rolle tages op.

Teksten i det gamle koncept voldte store problemer. Man nåede derfor frem til et kompromis med usædvanligt indholdsløse sætninger, som både skal berolige modstandere og tilhængere af atomvåben. Bag ordene er virkeligheden, at NATO forbeholder sig ret til brug, også når modstandere ikke har anvendt atomvåben. Alliancens nye militære strategi, MC 400/19, åbner således for anvendelse mod trusler med kemiske og biologiske våben. Det er en yderst kontroversiel opgave.

Da samme emne blev debatteret i USA, kaldte en fremtrædende ekspert, Spurgeon Keeny fra Arms Control Association, en sådan opgave for en »fundamental ændring af atompolitikken«, som er i strid med USA’s internationale forpligtelser og som vil »sløre den enorme forskel mellem atomvåben og kemiske våben«.

Siden teksten blev skrevet, er alliancens atompolitik kommet under fornyet pres. I forbindelse med forlængelsen i 1995 af traktaten mod spredning af atomvåben blev forpligtelsen til total atomafrustning indskærpet. Sidste år argumenterede Den Internationale Domstol i Haag for, at NATO's faktiske planer er i strid med international lov. NATO har også problemer, fordi Rusland med henvisning til alliancens gamle argumenter opretholder et meget stort arsenal af atomvåben til brug under en krig i Europa.

Kun hårdt pres fra den offentlige opinion kan, mener embedsmændene, få atom-afsnittene på dagsordenen. Men atomvåben er en død sild i den europæiske debat, og ifølge velinformerede kilder har den britiske Labour-regering, som kunne tage emnet op, allerede fundet den gamle tekst acceptabel.

 

Må kun citeres med udtrykkelig kildeangivelse. Læs mere om Ophavsret.