Trykt i Weekendavisen 26. juni 1998

NATO på glidebanen

KOSOVO. Et militært angreb på serberne vil nedbryde respekten for international lov. Men en afståelse vil i praksis give Rusland og Kina vetoret over NATO.

Af JØRGEN DRAGSDAHL
Weekendavisens korrespondent

BRUXELLES - Først angriber NATO i den gode sags tjeneste Serbien. Dernæst angriber Tyrkiet den græske del af Cypern.

Der er en sammenhæng mellem de to mulige militære operationer, fremhæver kilder i NATO, når de argumenterer for et mandat fra FN, inden alliancen kan gribe ind mod serbernes massemord. Hvis NATO slår til uden et mandat, nedbrydes respekten for international lov, og så baner man vej for flere brud.

Især Rusland vil, lyder det advarende, se et grønt lys for magtanvendelse inden for det gamle sovjetiske territoriums grænser. Tyrkiet har truet Cypern med bombardement, hvis landet opstiller russiske langtrækkende anti-luft missiler.

Alligevel erklærer både NATOs generalsekretær Solana og USA’s forsvarsminister Cohen, at alliancen ikke har brug for et FN-mandat. Påstanden er uden juridisk fundament. På spil er intet mindre end NATOs fremtid. For dem er spørgsmålet: Skal alliancen være et effektivt magtpolitisk instrument, som kan forsvare vestlige interesser?

Konflikten i Kosovo rejser de mest centrale spørgsmål i forbindelse med NATOs fremtid. Det globale samfund har brug for en politibetjent. Betyder FN’s afmagt, at NATO skal overtage den rolle? Det er et spørgsmål, som mange i NATO vil kalde alt for teoretisk. Man foretrækker løsning af konkrete problemer, når de melder sig. Men denne pragmatiske holdning skaber en praksis, hvor tilsidesættelse af FN bliver normen.

Opgaverne i Kosovo sætter også fokus på det militære apparat, som alliancen kan anvende. Medlemmernes militære slagkraft er bedst egnet til kamp mod andre staters væbnede styrker. Med den mest moderne elektronik, kampfly og missiler kan Serbiens luftforsvar nedkæmpes. Men vil sådanne konflikter være de mest sandsynlige i fremtiden? NATO har overvejet indsættelse af store landstyrker, 10-15.000 mand i nabolandene, men planlæggerne fandt, at forsyningen af dem ville blive alt for krævende. Det er nærmest utænkeligt at føre kamp inde i Serbien, fordi tabene kan blive store. Men hvad betyder det, hvis det er opgaver, som rejser sådanne behov, der er fremtidens mest sandsynlige?

Konceptet

I det mindste en antydning af svar på disse spørgsmål vil komme i det nye strategiske koncept, som indeholder en beskrivelse af NATO’s mission samt retningslinjer for militær planlægning og politisk samarbejde. Dokumentet skal være klar inden topmødet i april næste år, hvor nye medlemmer optages formelt. Det korte foreløbige svar er, at kollektivt forsvar udgør NATO’s fundament.

Problemet er blot, at det kollektive forsvar i traktaten bag samarbejdet er nøje knyttet til angreb, som rettes mod medlemmernes territorium. Sikkerhedsgarantien er så god, at formentlig kun desperate og selvmorderiske »fjender« vil afprøve den.

Men kan kollektivt forsvar være et bæredygtigt grundlag, når sandsynlige trusler mod alliancens territorium udebliver? Også det spørgsmål har NATO’s ambassadører under deres arbejde med konceptet fundet et svar på. Der er, lyder det fra deres kreds, mange sandsynlige trusler mod medlemmernes »kollektive interesser« uden for traktatområdet.

Kosovo viser imidlertid, at det svar kan få NATO ud på en glidebane, hvor FN’s beføjelser overtages. FN-pagtens artikel 51 godkender nemlig kun selvforsvar »i tilfælde af et væbnet angreb mod et medlem af de Forenede Nationer«. Det er ikke en bestemmelse, som giver ret til meget andet end territorielt forsvar. Mellem de kollektive interesser, som kilder i NATO peger på, er indsats mod spredning af masseødelæggelsesvåben, bekæmpelse af terrorisme, beskyttelse af energiforsyninger og almene humanitære værdier. Så længe FN-pagten ikke er blevet tilsvarende moderniseret, vil NATO ofte få brug for Sikkerhedsrådets godkendelse, når disse interesser skal forsvares.

I praksis betyder det, at Rusland, Kina og Frankrig har et veto over NATO. Geniet bag russernes massemord på egne borgere i Tjetjenien, præsident Jeltsin, skal altså godkende, at NATO stopper lignende massemord i andre lande, og dermed formelt griber ind med væbnet magt i suveræne staters indre anliggender. Og verdens sidste store kolonirige, Kina, skal uden skelen til forholdene i Tibet og Xinjiang også give grønt lys.

Frankrig, som helst vil begrænse NATO til territorielt forsvar, har lignende magt. Dertil kommer, at trusler mod NATO’s kollektive interesser især kan opstå i, hvad nogle kalder Eurasiens Balkan - området fra Mellemøsten i vest til Xinjiang provinsen i øst. Her har både Rusland og Kina stærke geopolitiske interesser, som kan være uforenelige med NATOs.

Glidebanen

Kan man så ikke bare overlade afgørelsen til de ægte demokratier og deres alliance? Især set med amerikanske øjne er det uacceptabelt, at ledere i Moskva og Beijing kan begrænse forsvaret af vigtige vestlige interesser. Under Kosovo-krisen har USA’s forsvarsminister William Cohen argumenteret for, at et mandat fra FN er »ønskeligt men ikke nødvendigt«. Han har påpeget, at Kosovo ikke blot er et internt serbisk problem med ordene:

»En etnisk konflikt i et NATO- medlems nærmeste nabolag truer stabiliteten i hele området«.

Denne trussel, sagde han videre under en pressekonference 11. juni, kan retfærdiggøre kollektivt forsvar. Hans noget kreative tolkning af international lov, som tillader forebyggende angreb, blev imødegået af flere allierede, deriblandt Danmark.

På et principielt niveau diskuteres samme emne i forbindelse med det nye strategiske koncept. Især Frankrig har gjort et FN-mandat til forudsætningen, inden NATO anvender militær magt uden for traktatområdet. USA’s ambassadør, Alexander Vershbow tog udfordringen offentligt op den 18. april i en tale i den franske by Chantilly. Debatten om konceptet bør, sagde han, ikke dreje sig om NATO’s territorielle begrænsninger. Den bør heller ikke handle om mandater og juridiske emner. Man skal nemlig ikke »kunstigt begrænse« de potentielle situationer i den virkelige verden, hvor NATO-medlemmerne måske kan finde konsensus bag handling. Sagen er nemlig den, at det er højst tænkeligt, at alliancen beslutter sig til indsats »før Sikkerhedsrådet er i stand til det«.

Apparatet

Amerikanernes standpunkt bliver formentlig vejledende, så man i det strategiske koncept ikke binder sig til et behov for FN-mandater. Konceptet skal, siger kilder i hovedkvarteret, åbne muligheder for NATO, ikke udelukke dem.

Medlemmerne vil så, når den konkrete anledning melder sig, tage stilling. Dermed er alle problemer ikke løst. Konceptet vil give de militære planlæggere retningslinjer, som lægger op til forberedelse af et meget vidt spektrum af aktioner. I den ene ende ligger den totale krig med brug af atomvåben. I den anden ende ligger det, som amerikanerne kalder »militære operationer på et lavere niveau end krig« - fredsbevarende indsats, evakuering, nødhjælp osv. Mellem yderpunkterne findes f.eks. regionale konflikter, hvor NATO hjælper en allieret, kommer vigtige venner til hjælp eller blander sig i indre opgør. Ressourcerne er imidlertid ikke ubegrænsede, så planlæggerne i både NATO og de enkelte medlemslande skal også skelne mellem mulige og sandsynlige aktioner.

»Eksperterne kan beskrive 155 mulige konflikter, men 2O af dem bliver de mest sandsynlige«, siger den militære rådgiver fra et stort medlems delegation og tilføjer, at behovene i de 20 situationer vil blive vejledende for politikernes bevillinger og styrkernes sammensætning.

Dobbelt pres

Hvis den logik følges, har man et stramt planlægningsredskab, som vil skubbe mange våben og enheder ud af forsvarsbudgetterne. Men budgetterne er i forvejen også under politisk pres. Politikere i mange lande kan henvise til, at et traditionelt forsvar af deres territorium ikke længere er en sandsynlig opgave. De europæiske medlemmers budgetter er faldet stærkt i 90'erne, og for Italiens og Belgiens vedkommende styrtdykker de ligefrem.

Politikerne kan også henvise til, at nok er væbnede konflikter i NATOs periferi sandsynlige, men det er ikke sandsynligt, at FN vil give mandat til andet end fredsbevarende indsats på lavt niveau, eller at den nødvendige nationale vilje kan mobiliseres til mere krigslignende operationer. Derfor er der heller ikke behov for slagkraftige styrker, som kan indsættes hurtigt over lange afstande.

Især dette problem optog ambassadør Vershbow, da han talte i Chantilly. Hvis NATO’s muligheder på forhånd begrænses, mister planlæggerne mulighed for udvikling af slagkraft, som alliancen ifølge Vershbow måske får behov for. Dermed vil de europæiske medlemmer af NATO til evig tid mangle en evne til operationer fjernt fra hjemlandene, og den europæiske søjle i NATO bliver en tom skal, påpegede Vershbow.

Som svar på spørgsmålet om apparatets behov har en del af NATOs top udviklet et kvikt argument i debatten. Fra f.eks. USA’s ambassadør og chefen for den internationale militære stab, danskeren Ole Kandborg, forlyder det, at hvis man blot vedligeholder det kollektive forsvar, som skal beskytte NATOs territorium, så kan man også løse de fleste andre opgaver.

Største fare

Måske er svaret for kvikt. For selv om det måske kan forene tilhængere af et nationalt forsvar og tilhængere af NATO’s nye opgaver, så begrænser det samtidig nytænkning hos alle dem, der er knyttet til den gamle styrkestruktur. Et ekspertpanel nedsat af USA’s Kongres fremsatte sidste år advarslen: »Den største fare ligger i manglende vilje eller evne til ændring af vores holdning til sikkerhed så tidligt, at vi kan imødegå det næste århundredes udfordringer«.

Fra et stadig stærkere kor af overvejende amerikanske kritikere påpeges, at krig mellem stater bliver mere sjældne. Derfor trues et traditionelt forsvar af irrelevans. Kritikerne anerkender, at de mulige trusler stadig dækker et bredt spektrum, og at mellem-statslige krige bl.a. er lidet sandsynlige, fordi vestlige lande har en overlegen slagkraft på det felt. Men de store udfordringer ligger på felter, hvor de væbnede styrker, som er arvet fra fortiden, ikke er velegnede.

En fremtrædende kritiker, Jeffrey Record, har således fremhævet, at den nedre del af konfliktspektret, »militære operationer på lavere niveau end krig«, dominerer stadig mere. Det stiller krav til udøvernes ekspertise og materiel, som adskiller sig markant fra behovene i forbindelse med territorielt forsvar. Kritikken har særlig vægt, fordi militæret er på vej ind i en teknologisk udvikling, som af nogle sammenlignes med en revolution. Soldaterne skal være professionelle, så de kan håndtere udrustningen på en kampplads, som domineres af robotter.

Denne kampplads er imidlertid ikke den mest sandsynlige, hævder generalløjtnant Claudia Kennedy, vicechef i den amerikanske hærstab. Hun påpeger, at soldaten selv, og ikke hans maskiner, vil være afgørende, når de fremtidige opgaver skal løses.

De planlagte bombardementer af serbiske stillinger bekræfter således, set fra disse kritikeres synsvinkel, at NATO ikke har andre svar. Det er ikke nødvendigvis den bedste løsning. Alliancens militære og politiske apparat har bare ikke omstillet sig til den nye tids opgaver.

 

Må kun citeres med udtrykkelig kildeangivelse. Læs mere om Ophavsret.