Trykt i Hjemmeværnsbladet nr. 8, november 1998

Sabelraslen og troværdighed

Kosovo-konflikten drog NATOs troværdighed i tvivl, men er den nu reddet?

Af JØRGEN DRAGSDAHL

Truslerne virkede! Militært pres på serberne banede vej for en varig fred i Kosovo. NATO har med succes demonstreret krisestyring.

Sandt eller forkert? Historikerne kan vel finde et korrekt svar - engang ude i fremtiden. Lige nu er det indtryk, som NATO’s indsats har efterladt, af storpolitisk betydning. Desværre er affæren tvetydig.

Militær magt er mest effektiv, når den skaffer resultater, uden et eneste skud er affyret. De væbnede styrker er et redskab, som skal give diplomatiet opbakning, så politisk uenighed bag en konflikt kan løses. FN’s generalsekretær, Kofi Annan, påpegede tidligere i år: "Man kan udrette en del med diplomati, men selvfølgelig kan man udrette meget mere med diplomati, som bakkes op af standhaftighed og militær magt".

NATO’s troværdighed

Derfor er det vigtigt, at militære trusler er troværdige. Modstandere skal frygte, at hvis de ikke bøjer sig for krav, så vil et væbnet svar følge.

Lige op til NATO’s aktivering af store flystyrker mod serberne, fremhævede USA’s udenrigsminister Madeleine Albright da også, at meget mere end nogle flygtninges skæbne stod på spil. Vi er, sagde hun 8. oktober, ved "en korsvej i både Balkans og NATO’s historie".

Ministeren fortsatte: "Beslutningerne, som vi tager i de kommende dage, har afgørende betydning for os. NATO er vores foretrukne institution, når det gælder opretholdelse af fred og forsvar af vestlige værdier på kontinentet".

Problemet var, at russerne ikke ville bistå, så NATO kunne få et mandat fra FN’s sikkerhedsråd til magtanvendelse. Alliancen havde truet serberne med angreb. NATO har imidlertid også i sin grundlæggende traktat lovet, at medlemmerne vil "afstå fra trusler eller magtanvendelse på nogen måde, som er uforenelig med De Forenede Nationers formål". FN-pagten er meget klar. Indgreb i andre landes indre anliggender er kun lovlige, hvis Sikkerhedsrådet giver mandat. Flere medlemmer, deriblandt Danmark, ønskede derfor grønt lys fra FN. Men perspektivet i denne situation var, at Rusland fik vetomagt over NATO: Alliancens advarsler vil blive utroværdige, når russerne ikke støtter dem fuldt ud.

Som bekendt besluttede NATO, at et angreb skulle gennemføres uden et FN-mandat. Der blev fundet et figenblad, som lægger vægt på FN’s formål, ikke FN’s regler. Teoretisk set kan NATO derfor i fremtiden true med magtanvendelse og truslerne vil være troværdige, fordi enhver modstander bør vide, at Rusland ikke kan blokere en indsats. Der er altså udsigt til, at diplomati kan blive mere effektivt, så soldaterne ikke skal i kamp.

Tomme trusler

Men så enkelt er det måske ikke. Forløbet kan tolkes på anden vis, idet begrænsningerne i både USA’s og NATO’s militære magtanvendelse fremhæves. Hvis mulige modstandere får denne opfattelse, er trusler stadig mindre troværdige end ønskeligt. Så vil der være betydelig risiko for, at krisestyring med diplomati og sabelraslen ikke opnår resultater, hvorefter soldaterne skal i kamp, fordi man vil forsvare "vestlige værdier".

Det er en kendsgerning, at USA helt tilbage i Bush-administrationens sidste dage, omkring julen i 1992, først truede den serbiske leder Milosevic med et militært angreb, hvis han udvidede krigen i Bosnien til Kosovo. Advarslen blev gentaget kort efter af Clinton-administrationen. Da serberne tidligt i år indledte en offensiv mod oprørerne i Kosovo, genfremsatte ledende amerikanske embedsmænd advarslen. "Vi vil ikke blot se til, mens de serbiske myndigheder gør, hvad de ikke længere kan slippe godt fra i Bosnien", lød truslen fra USA’s udenrigsminister den 7. marts.

Man kan derfor hævde, at Milosevic i det mindste fik otte-ni måneder, hvor han gjorde, hvad serberne ikke længere kan slippe godt fra i Bosnien. I næsten seks år ignorerede Milosevic desuden, at hvis han ikke fandt en løsning på problemerne i Kosovo, så kunne han blive udsat for supermagtens slagkraft.

Så dristige ledere i andre stater kan godt drage den lære, at de trods advarsler har et betydeligt spillerum. De kan også bilde sig selv ind, at NATO ikke har skabt præcedens for indsats uden et mandat fra FN.

Der er folk nok, som allerede hævder, at Kosovo er et helt enestående tilfælde, fordi NATO blot ville beskytte flygtninge, som var truet af vinterens komme. Kynisk kan man hævde, at alliancens ledere var bange for nyhedsmediernes dækning af flygtningenes lidelser. Så hvis pressen holdes væk, bliver spillerummet endnu større. Dristige ledere vil næppe heller overse, at NATO kun var parat til indsættelse af fly. Planlægning af operationer med landstyrker fik især fremhævet, at det ikke var en realistisk mulighed.

Afmægtig kæmpe

Umiddelbart virker det temmelig dumdristigt, at nogen tør udfordre verdens suverænt stærkeste militære magt og dens allierede. Advarsler burde være nok, når så stor slagkraft ligger bag.

Men det har ikke været nok i en række situationer efter den kolde krigs afslutning. I en analyse af USA’s magtanvendelse gennem de seneste ti år konkluderer to amerikanske forskere, Barry Blechman og Tamara Cofman Wittes fra Henry L. Stimson Center, at USAs ledere "med sjældne undtagelser har haft besvær med at opnå deres mål blot med trusler". Nogle eksempler:

Panama. Landets diktator Manuel Noriega blev i februar 1988 af amerikanske myndigheder sigtet for narkohandel. Både præsidenterne Reagan og Bush besluttede, at han skulle fjernes fra magten. Ingen trusler virkede, så i december 1989 gav Bush ordre til invasion.

Irak. Bush erklærede utvetydigt, at hvis irakiske tropper ikke blev trukket ud af Kuwait ville USA sammen med sine allierede smide dem ud. Iraks ledere bøjede sig ikke trods en kolossal militær opmarch. End ikke flere ugers bombardement fra luften var nok. Trods det følgende nederlag og flere andre straffeaktioner med fly, har Saddam Hussein overlevet ved magten, og USA er endog blevet tvunget i defensiven de seneste måneder. Irak afviser opfyldelse af FN’s krav i fuldt omfang, men amerikanerne viger tilbage for en ny militær konfrontation.

Somalia. Den katastrofale indsats i dette tilfælde har formentlig bidraget mere til undergravelse af verdens respekt for USA’s militære effektivitet end nogen anden begivenhed i nyere tid, påpeger forskerne. Lederen af en lokal milits, Mohammad Farah Aideed, afviste blankt amerikanske krav, idet han regnede med, at USA ikke kunne klare tab. Efter en træfning, som dræbte 18 amerikanske soldater, blev USA’s mål begrænsede og tilbagetrækning indledt.

Bosnien. Gennem et par år truede Clinton-administrationen med et militært engagement i konflikten, hvis serberne ikke respekterede en stribe FN-resolutioner. Først i august 1995 efter opsigtsvækkende krigsforbrydelser og en effektiv kroatisk offensiv mod serberne greb NATO ind med bombardementer.

Haiti. Krisen begyndte i 1991, da landets første valgte præsident blev styrtet af et militærkup. Gennem to år anvendte amerikanerne diplomati og sanktioner for at få ham genindsat. Fra efteråret 1993 truede USA gennem otte måneder også med invasion. Det var faktisk først, da luftbårne styrker var lettet fra deres baser i USA, at Haitis leder, som reelt var forsvarsløs, bøjede sig.

Vietnams skygge

Forskerne beskriver en række forudsætninger, som skal være opfyldt, inden trusler bliver troværdige.

Deres baggrund er væsentlig. Det er mest sandsynligt, at trusler virker, når der er fortilfælde. Ellers er de opsætsige fristet til undersøgelse af, hvorvidt advarslerne bør tages alvorligt. Det er også vigtigt, at magtanvendelse har folkelig og international opbakning.

Hvordan man truer, udgør endnu en forudsætning. Der skal helst være en tidsfrist, og trusler bør understøttes af synlige militære forberedelser.

De fremsatte krav skal være forståelige og mulige af imødekomme. Det gavner sagen, hvis stokken suppleres med gulerødder, så modstandere kan sløre eftergivenhed gennem fremhævelse af gevinster.

Endelig bør slagkraften, der kan sættes ind, være i overensstemmelse med målene. Hvis man eksempelvis ønsker, at en fremmed leder skal gå af, så kan andet end en trussel mod hans liv næppe opnå det ønskede.

Det helt centrale problem, som forskerne fremhæver, er, at USA kun sjældent kan mobilisere en troværdig, slagkraftig trussel og samtidigt bevare befolkningens opbakning. Gennemgang af især ovennævnte eksempler tyder på, at serberne, Haitis militære leder, Saddam Hussein og Somalias Aideed alle regnede med, at de kunne tvinge USA på tilbagetog, hvis amerikanske styrker led blot små tab. Aideed var meget ligefrem i et interview, da han henviste til USAs nederlag i Vietnamkrigen og Reagans tilbagetrækning fra Libanon efter en bombe dræbte marinesoldater: "Vi har studeret Vietnam og Libanon og ved, hvordan man skal slippe af med amerikanere ved at dræbe dem, så den offentlige mening får sat en stopper."

Det mest sandsynlige er, at statsledere og andre, som kommer i konflikt med USA, kun vil anse trusler for et svaghedstegn, lyder forskernes ildevarslende konklusion. Lang tids tøven inden slagkraften anvendes bestyrker dem i denne tro.

Hvis USA og NATO fremover skal opnå større troværdighed, skal man altså være klar til hurtig og beslutsom indsats. Det er en forudsætning, som er noget i strid med den politiske virkelighed i både demokratier og alliancer. Men måske kan opinionen forberedes, hvis demokratiernes ledere tager den sikkerhedspolitiske dialog med befolkningerne mere alvorligt?

Rapporten, "Defining Moment: The Threat and Use of Force in American Foreign Policy Since 1989" kan findes på Internettet, hvis man klikker på The Foreign Policy Project i www.stimson.org.

 

Må kun citeres med udtrykkelig kildeangivelse. Læs mere om Ophavsret.