Trykt i Information 17. juni 1993
Offentlighedsloven er hjørnestenen i USA’s demokrati
Europa mangler den demokratiske kultur, som kunne gøre EF-regler om offentlighed lige så effektive som de amerikanske.
Af JØRGEN DRAGSDAHL
Mere end hundrede bøger beskriver og analyserer Golf-krigen, men Bill Arkin, som først får sin bog klar til udgivelse næste år, frygter ikke, at hans værk drukner i mængden. "Jeg har læst dem alle", siger han med vanlig selvsikkerhed. "Min bliver den bedste".
Den unge forsker, som er tilknyttet Greenpeace, har i det mindste et godt argument. Ingen af de mange forfattere har støvsuget regeringsapparatets arkiver ved hjælp af offentlighedsloven, inden de skrev. Arkin har en stak dokumenter, som er mere end seks meter høj.
Ved deres hjælp kan han sætte sig ind i militærets "hjerne" – følge de væbnede styrkers operationer fra første planlægningstrin til analysen efter gennemførte aktioner.
Mellem papirerne er således kopi af en briefing i luftvåbnet for generalen, som blev leder af fly-offensiven mod Irak. Allerede få dage efter den irakiske invasion af Kuwait kunne luftvåbnet beskrive, hvordan man med angreb på under hundrede mål ville knække Saddams militær. I det videre papirspor kan Arkin følge konfrontationen mellem luftvåbnets faktiske evner og virkelighedens krav – mange hundrede mål blev bombet før man løste den opgave, som i luftvåbnets egen fantasi oprindelig kunne løses med langt færre angreb. Han kan også med indsigt i den ammunition, som flyene anvendte, gennemføre en vurdering af irakernes faktiske tab og luftbombardementers effektivitet.
Hjernernes kamp
Lovprisning af amerikanernes fabelagtige åbenhed vælder naturligt frem over læberne, mens man kigger papirstakkene igennem – Top Secret eller Secret lyden den oprindelige klassificering ofte. Med myndighedernes velvilje vil lignende papirer blive offentlige i f.eks. Storbritannien eller Danmark et godt stykke inde i det næste århundrede.
Men fabelagtig åbenhed og en god offentlighedslov er ikke hele forklaringen. Mindst lige så vigtig er den ekspertise og strategi, som Arkin anvender sammen med sine lovbefæstede rettigheder. For Arkin er brug af loven også en hjernernes kamp, hvor man skal være mere udspekuleret end sine modparter i regeringsapparatet.
Eksempelvis er mange mål for militære operationer stadig hemmelige. Men Arkin tænkte: Militæret uddeler jo medaljer til alle, som løser deres opgaver rimeligt godt! Så han forlangte samtlige begrundelser for, at soldater havde fået medaljer udleveret. I disse dokumenter stod såmænd en beskrivelse af den konkrete bedrift med stednavn og andre interessante, ellers hemmelige, detaljer.
EF’s påståede forbillede
Information har, finansieret af Dagspressens Fond, set nærmere på den amerikanske offentlighedslov, Freedom of Information Act også kaldet FOIA, op til vedtagelsen af regler for offentlighedens adgang til dokumenter i EF. Undersøgelsen fokuserede på bestemmelser og praksis i forbindelse med åbenhed på det udenrigs- og sikkerhedspolitiske område.
Interviews blev foretaget med kontorledere og sagsbehandlere i en bred vifte af amerikanske regeringsinstitutioner, som behandler anmodninger om aktindsigt – i bl.a. CIA, udenrigsministeriet, Pentagon og justitsministeriet. Desuden er interviews foretaget med højtstående politisk udnævnte embedsmænd, repræsentanter for Kongressen samt folk, som bruger FOIA eller rådgiver andre i lovens brug.
Noget af begrundelsen for dette projekt var, at den amerikanske unions regler for offentlighed i forvaltningen angiveligt er forbilledet, nu hvor den europæiske union skal indføre offentlighed. Meget kan utvivlsomt læres af det amerikanske eksempel, men mest iøjnefaldende er, at USA’s åbenhed næppe i overskuelig fremtid får en parallel på denne side af Atlanterhavet.
Når de endelige europæiske regler foreligger, kan en sammenligning af bestemmelser og institutionelle initiativer gennemføres i detaljen. Men den første lære fra amerikanernes store eksperiment med åbenhed er, at vigtigere end konkrete bestemmelser i love og retningslinjer er den demokratiske kultur, som danner et miljø disponeret for åbenhed.
Revolution til forskel
USA er oprettet gennem en revolution, som fortsat gør landet til et enestående demokratisk eksperiment. Folkets suverænitet og betydningen af offentlig debat er ideologisk grundlæggende. En stærk anti-statslig tradition er institutionaliseret gennem et vidt forgrenet system med instanser, som kontrollerer og afbalancerer den udøvende statsmagt.
Europæerne hænger derimod, trods forskelle EF-landene imellem, fast i den statstradition, som amerikanerne gjorde oprør mod. Amerikanske embedsmænd kan med rædsel (kun enkelte gange med misundelse) i stemmen beskrive deres møde med den europæiske opfattelse af åbenhed og hemmeligholdelse; særligt grotesk opleves briternes lukkethed.
Foruden det europæiske embedsmandsværks tradition for hemmelighedskræmmeri beskytter befolkningernes udbredte accept statens papirer. Der er i Europa næsten ingen organisationer, som systematisk og med store finansielle midler til rådighed bekæmper den lukkede statstradition.
Populistisk tradition
Den amerikanske forfatning indeholder ikke en bestemmelse, som udtrykkeligt fastslår borgernes ret til indsigt i statens papirer. USA’s populistiske tradition har dog altid været vendt mod hemmelighedskræmmeri.
Eksempelvis fik delstaten Montanas borgere i 1901 ret til inspektion og kopiering af alle statens dokumenter, og i statens seneste forfatning fra 1972 står, at "ingen person kan fratages retten til undersøgelse af dokumenter", undtaget dog tilfælde hvor hensynet til den enkeltes privatliv klart opvejer fordelene ved offentlighed.
Højesteret, som fortolker forfatningen, har i mange kendelser fastslået, at retten til aktindsigt er nødvendig i et demokrati, hvor de styrende over for borgernes skal stå til regnskab for, hvad de gør. Dommerne har således erklæret, at det "grundlæggende formål med FOIA er at sikre veloplyste borgere, hvilket er afgørende for, at et demokratisk samfund kan fungere samt nødvendigt for at modvirke korruption og holde de styrende ansvarlige over for de styrede".
Ordene beskriver både den demokratiske ånd og det fundamentale juridiske grundlag, som bør efterleves af alle i regeringsapparatet.
Konsekvent modstand
Repræsentanter for statsapparatet har dog konsekvent bekæmpet udvidelse af offentlighedsprincippet.
Præsident Johnson truede med nedlæggelse af veto mod den første offentlighedslov, da den efter 11 års overvejelser i Kongressen lå klar i 1966. Han bøjede sig først, da justitsministeriet fik lov til formulering af den betænkning fra Kongressen, som fortolkede bestemmelserne. Efter Watergate-skandalen gennemførte Kongressen en revision af loven. Denne gang nedlagde præsident Ford veto, men han blev nedstemt. Under Reagan blev loven forsøgt udvandet.
I Informations interview-runde indrømmede alle embedsmænd, som administrerer offentlighedsloven, at deres kollegaer ser med modvilje på befolkningens ret til indsigt.
"Der er en indgroet tøven og modvilje, når det gælder deling med offentligheden af de informationer, som udgør kornet i en afdelings mølle", sagde en af udenrigsministeriets erfarne medarbejdere, Frederick Smith. "Den udøvende statsmagts kontorer anser stort set stadig loven for i bedste tilfælde en plage og i værste tilfælde en trussel mod, at kontorerne kan løse deres primære opgaver".
Lov er lov
Mod denne tøven har brugerne det argument, at lov er lov – en embedsmand i udenrigsministeriet bør ikke i denne sammenhæng skelne mellem primære og sekundære opgaver. Måske har han travlt, fordi et topmøde skal forberedes, men en anmodning fremsat ud fra offentlighedsloven er en ligeberettiget arbejdsopgave.
Men brugerne kan ikke blot støtte sig til deres retskrav. Vejledende for tilhængere af større åbenhed er, at den udøvende magts modstand er naturlig, så intet kan overlades til dens "gode vilje". Tilhængerne har derfor opbygget adskillige organisationer uden for statsapparatet, som rådgiver brugere af offentlighedsloven (FOIA), samt opsamler og bearbejder frigivne dokumenter. Organisationerne kan også finansiere juridisk bistand ved domstolene, hvis indsigt er blevet nægtet.
Den udøvende statsmagt konfronteres således af en betydelig uafhængig ekspertise på feltet, som gennem deres detaljerede kendskab til "systemet" kan fravriste det hemmeligheder.
CIA’s repræsentant, der på grund af efterretningstjenestens regler ikke må navngives, indrømmede blankt: "Hvis man er tilstrækkeligt snedig og diabolsk, kan man få næsten alt frigivet". Det var dog også hans opfattelse, at i hjernernes kamp om papirer er CIA den dygtigste part, så hans organisationer har angiveligt aldrig frigivet informationer, som kunne skade USA’s sikkerhed.
Systematisk bombardement
Alle ’store brugere’ har udviklet deres egne metoder. Den mest udbredte blandt forskere og journalister er et systematisk bombardement med anmodninger, som kan være meget bredt formulerede. Fiske-ekspeditioner af denne art afslører ofte eksistensen af sager og dokumenter, som man ikke selv var opmærksom på. Derefter kan opfølgende anmodninger gøres uhyre konkrete.
Journalisten Scott Armstrong fra Washington Post, som var en af de første store brugere, anvendte simpelthen udenrigsministeriets håndbog. Enhver indberetning fra ambassader har indledningsvis en række koder, som beskriver emnet og er vejledende for den videre distribution og arkivering. Med henvisning til koderne, som Armstrong fandt i håndbogen, kunne han få udleveret alle indberetninger, f.eks. angående våbensalg, fra et land i en bestemt periode. En mere direkte anmodning ville gøre embedsmændene opmærksomme på, at stoffet kunne være kontroversielt.
William Arkin har i mere end et årti indgivet i hundredvis af anmodninger ud fra et dybtgående kendskab til f.eks. Pentagons struktur. Forespørgslerne kommer dermed frem til netop det kontor og det arkiv, der rent faktisk ligger inde med de ønskede oplysninger, og dermed bliver mulighederne for afslag, begrundet i ukendskab til dokumenters eksistens, mindsket. På denne vis fik han kortlagt hele USA’s infrastruktur for fremstilling og opbevaring af atomvåben – det mest følsomme af samtlige emner på det sikkerhedspolitiske felt.
En stribe bøger og autoritative opslagsværker, samt talrige sensationelle afsløringer, er resultatet. Det er således Arkin, som er hjernen bag kampagnen, som Greenpeace har ført mod atom-bevæbnede krigsskibe, idet han kunne fremlægge dokumentation for, hvornår skibe havde atomvåben i lasten.
Institutionel hukommelse
National Security Archives (NSA) er en privat institution, grundlagt af Scott Armstrong. På Washington Post irriterede det ham, at dokumenter, som blev frigivet, lå spredt ude hos hundreder af brugere, og derfor tog han initiativ til oprettelse af en "institutionel hukommelse". NSA har med anmodninger i tusindvis fået opbygget et arkiv med flere hundrede-tusinde dokumenter, som oprindelig var hemmelige. Nogle år er mellem en-tredjedel og halvdelen af FOIA-anmodninger til udenrigsministeriet og CIA kommet fra NSA.
Samlingen er så god, at da en FN-kommission skulle undersøge forbrydelser mod civilbefolkningen i El Salvador, kunne NSA give den vigtige dokumenter, som USA’s myndigheder ikke havde stillet til rådighed.
Oprettelse af et lignende center i Europa, som kan samle overvågningen af EF, ville utvivlsomt være et stort bidrag til udvikling af en demokratisk kultur omkring den nye union.
Fremmer demokrati
Endnu en vigtig lære af det amerikanske eksperiment er: Offentlighedsloven fremmer åbenhed og demokratisk ansvarsbevidsthed fordi den grundlæggende antagelse i loven er, at enhver har ret til ethvert dokument i den offentlige forvaltning.
Det største problem, når de amerikanske erfaringer med loven skal vurderes, er, at "omkostningerne er for det meste konkrete og målelige, mens fordelene næsten udelukkende er uhåndgribelige og unddrager sig en præcis vurdering", mener udenrigsministeriets Frederick Smith.
Men journalisten Scott Armstrong fremhæver, at offentlighedsloven ikke kun er et produkt af den demokratiske kultur; den strukturerer også denne kultur. "Uden loven er vi i en slags Catch 22 situation – alt, hvad der er hemmeligt, er ikke åbent; alt, der er åbent, er ikke hemmeligt", siger han. Nu er alt principielt åbent; embedsmændene skal begrunde, hvis noget skal holdes hemmeligt.
Harold Relyea, der er FOIA-ekspert i Kongressens forskningstjeneste CRA, peger på det samme: "Loven er en påmindelse om folkets suverænitet, idet den giver borgerne et retskrav om kendskab til regeringens aktiviteter og opretter procedurer for, hvordan kravet kan blive imødekommet".
Det er på grund af loven, at både regeringsapparatet og det civile samfund har taget en række initiativer, som fremmer åbenhed i bredere forstand. Frederick Smith og andre embedsmænd fremhæver, at når der er adgang til arkiverne, så offentliggør regeringsmagten sagligt af sig selv mere, end man ellers ville. Jane Kirtlet, som gennem Reporters Committee for Freedom of the Press, rådgiver journalister i FOIA-sager er enig: "Hvis embedsmænd ved, at de skal frigive oplysninger, så vil de ofte gøre det uden, at loven skal tages i brug". Offentlighedsloven påvirker altså den generelle informations-politik.
Beslutningsprocesser påvirkes
Loven styrker også kontrollen med myndighederne, dvs. fremmer at de kan drages til ansvar. Som en kilde udtrykte det: "Den gør befolkningen opmærksom på, hvad regeringen gør og hvorfor. Den siger til den udøvende statsmagts aktører: ’Hvad I end gør, er det vigtigt, at I har befolkningens deltagelse og samtykke’. Det vil påvirke beslutningsprocesserne".
Denne iagttagelse har bred opbakning i og uden for den udøvende statsmagts organer. Sheryl Walter, som er den ledende jurist ved National Security Archives, opsummerer lovens gavnlige virkninger i fire punkter:
- En fri strøm af informationer fra regeringen til offentligheden sikrer, at vor indsigt i historiens faktiske forløb bliver bedst mulig. "Ofte har den lære, som vi angiveligt drog af historiske begivenheder, mere bygget på fiktion end facts", siger hun.
- Tit genopstår problemstillinger, som en administration stod med, i senere administrationer. Med adgang til facts samt argumenter for og imod skal "vi ikke genopfinde hjulet".
- Ved hjælp af loven kan regeringsapparatets folk stilles til regnskab, fordi "vi kan opdage bedrag, korruption og spild".
- Loven holder hemmelighedskræmmeri i skak. Omfattende hemmeligholdelse betyder, at regeringen har næsten total kontrol med den offentlige debats dagsorden, fordi den kan påvirke debatten gennem kontrol med vigtige informationer".
Løftestang for pressen
Selve lovens eksistens er desuden en løftestang i journalistisk arbejde, fordi pressefolk kan "true" med anvendelse af den, hvis en embedsmand ikke vil videregive oplysninger. Embedsmanden kan, hvis han opretholder sin afvisende holdning, først blive ramt af en artikel, som beskriver et forsøg på cover up, og derefter en artikel, som gennem brug af loven, formidler de ønskede oplysninger.
Til tider er journalisters brug af loven yderst original – og næppe tilsigtet af dens fædre. Jack Anderson, gennem årtier en af den kulegravende journalistiks (ikke altid helt præcise) mestre, har fortalt, at han ofte anvender loven til at skjule kilder i regeringsapparatet, som udleverer hemmelige dokumenter til ham. Han indgiver officielt en FOIA-anmodning om et dokument, der allerede er i hans besiddelse. Mens anmodningen behandles, kommer det ønskede dokument gennem så mange hænder, at hans kilde ikke kan spores, når dokumentet på et tidspunkt omtales i hans artikler – selv om frigivelse af det ikke blev godkendt.
Undtagelserne
Den amerikanske offentlighedslov har, som tilfældet også er med EF’s udkast, en række undtagelser. De skal beskytte oplysninger, som bør forblive hemmelige. Men undtagelserne fra den lovfæstede ret til indsigt for "enhver person", uanset nationalitet, er snævre, og den fulde bevisbyrde for anvendelse af dem ligger hos den udøvende statsmagt. Loven åbner endog mulighed for, at embedsmænd kan blive straffet for tilbageholdelse af dokumenter trods en berettiget anmodning.
Undtagelser nr. 1 gælder oplysninger af betydning for "nationalt forsvar eller udenrigspolitik". Loven gælder ikke, hvis oplysninger er klassificerede, altså sikkerhedsbeskyttede med diverse grader af hemmeligt-stempling i nøje overensstemmelse med kriterier i en Executive Order (et direktiv fra præsidenten) og "rent faktisk er passende klassificerede i overensstemmelse med en sådan Executive Order".
Det på indeværende gældende tidspunkt gældende direktiv fra Reagans tid, som nu er under revision, indeholder beskrivelse af ti typer informationer, som berettiger, at klassificering ”overvejes”. Det gælder f.eks. informationer angående ”militære planer, våben eller operationer”, ”informationer fra udenlandske regeringer”, ”USA’s udenlandske forbindelser eller udenlandske aktiviteter” eller ”en fortrolig kilde”[i].Det er temmelig omfattende kategorier, men klassificering må kun finde sted, hvis frigivelse "med rimelighed kan forventes at medføre skade for den nationale sikkerhed". Begrebet "den nationale sikkerhed" er defineret med "De forenede Staters nationale forsvar eller udenlandske relationer".
Ordren fastslår også, at afsløring af informationer fra udenlandske regeringer eller hemmelige udenlandske kilders identitet og efterretningsmetoder "antages at medføre skade for den nationale sikkerhed".
Subjektivt skøn
Ved første øjekast virker bestemmelserne så strenge, at forundring over, at overhovedet noget kan blive frigivet opstår, men embedsmænd, som administrerer bestemmelserne, påpeger, at i sidste ende må de foretage et subjektivt skøn, hvor bestemmelserne kun er vejledende. Hvad betyder i en konkret situation, at informationer "med rimelighed kan forventes" at "skade nationens sikkerhed"? Det er, måske i sagens natur, vage begreber, og deres indhold debatteres da også i en meget omfangsrig litteratur.
I praksis er det afgørende, at blot fordi oplysninger er klassificerede, fritager det ikke myndighederne for en konkret vurdering af klassificeringens berettigelse. I præsident Carters tid skulle embedsmændene ifølge den daværende instruks afveje hensynet til offentlighedens behov for informationerne med behovet for hemmeligholdelse. Reagan fik denne bestemmelse strøget, men flere embedsmænd siger, at de stadig må foretage denne afvejning af modstridende hensyn, fordi lovens målsætning er den størst mulige åbenhed. Samfundets forventninger, presset fra den demokratiske kultur, bliver dermed af største betydning for det subjektive skøn.
For en amerikansk embedsmand, som dagligt i avisen kan læse beskrivelser af samtaler i stats-apparatets allerhelligste gemakker, er det således ikke indlysende, at referat af samtaler med danske embedsmænd skal stryges fra dokumenter, inden de bliver frigivet. Det fundamentalt subjektive i deres skøn fremgår desuden ofte, når de samme dokumenter frigives efter forskellige anmodninger, og derfor også efter vurdering fra forskellige embedsmænd.
EF’s udkast
I EF’s udkast til regler for offentlighed er der hidtil ikke formuleringer, som påtvinger embedsmændene det subjektive skøn, hvor offentliggørelse vejer tungt. Derfor kan undtagelserne fra retten til indsigt blive meget omfattende.
Det fastslås således i et engelsk-sporget udkast dateret 2. juni, at informationer af betydning for "public security" (ifølge en tidligere dansk oversættelse: "den offentlige sikkerhed") kan nægtes udleveret. Man har imidlertid ikke defineret dette vidtfavnende begreb nærmere.
Lige så vagt er det, at indsigt kan afvises, hvis man ser et behov for beskyttelse af "internationale relationer".
Og så er der bestemmelsen, som enhver bureaukrat vil elske: afvisning kan finde sted, hvis anmodningen "vil undergrave institutionens effektivitet og gode arbejdsgang".
Endnu større bliver kontrasten mellem den amerikanske Freedom of Information Act og det europæiske udkast, når man sammenligner garantierne for, at befolkningerne får indsigt trods bureaukratiets naturlige modstand. Herom i en følgende artikel.
Artiklen var led i en serie, som så på forskellene mellem USA’s og Europas, herunder Danmarks, holdning til arkivadgang. Andre artikler i serien var "Clinton vil åbne USA’s hemmelige arkiver" fra 13. maj 1993, "EF’s offentlighedslov ligner endnu et blændværk" fra 12. juni 1993, "EF’s offentlighedsregler mangler amerikanske garantier" fra 24. juni 1993 og "Danske hemmeligheder offentliggøres af USA" fra 2. juli 1993.
[i] To bestemmelser i FOIA fritager informationer fra offentliggørelse med henvisning til privatlivets fred, Desuden er personfølsomme oplysninger beskyttet i The Privacy Act. For en kendelse fra Højesteret med diskussion af balancen mellem offentlighedens og privatlivets interesser se: http://caselaw.lp.findlaw.com/scripts/getcase.pl?court=US&vol=489&invol=749
Må kun citeres med udtrykkelig kildeangivelse. Læs mere om Ophavsret.
|
|