Trykt i Information 24. juni 1993

EF’s offentlighedsregler mangler amerikanske garantier

Den amerikanske offentlighedslov blev et skjold mod Reagans hemmeligheds-kræmmeri.

Af  JØRGEN DRAGSDAHL

Med valget af Ronald Reagan til præsident i 1980 blev en offensiv mod borgernes ret til indsigt i bureaukratiets arkiver indledt. Generelt strammede forbundsregeringen sin informations-politik.

Det var, hævdede pressefolk, den mest lukkede administration i mands minde.

Alligevel strømmede ’hemmelige’ dokumenter ud til offentligheden i hidtil uset omfang. "Da Reagan-administrationen blev hemmelighedsfuld, måtte man bruge offentlighedsloven", påpeger Sheryl Walter, som er juridisk ekspert i dens brug.

Statistik samlet af Kongressens forskningstjeneste CRS viser, at antallet af Freedom of Information Act (FOIA) anmodninger voksede fra 262.265 i 1983 til 429.936 1989. Alene Pentagon behandlede i 1992 121.144 anmodninger, en vækst på 67 procent siden 1983.

Utallige er de rasende udfald, som brugere af FOIA-loven har rettet mod forhindringerne, der blev rejst administrativt og juridisk i løbet af de tolv år.

Men klagerne, som blev fremført i en kamp for større åbenhed, har overskygget, at brugerne i kraft af loven havde et godt skjold mod Reagan-folkenes hensigter.

"Borgerrets-aktivisternes jamren svarer ikke til mine erfaringer", siger Bill Arkin fra Greenpeace, som med lovens hjælp har hentet stakkevis af dokumenter i arkiverne. "Trods alt det besvær, som jeg har skabt for administrationen, er udleveringen af dokumenter til mig ikke blevet stoppet".

Reagan-administrationen var i begyndelsen af 80’erne så ophidset over Arkins aktiviteter, som omfattede offentliggørelse af militære hemmeligheder, at flere regeringsorganer undersøgte mulighederne for tiltale ved domstolene, oplyser han. Men forsøgene blev frafaldet, da han med sin sagførers bistand kunne demonstrere, at alle oplysningerne kom fra åbne kilder og gennem brug af FOIA.

I dag forelæser han regelmæssigt ved regeringsinstitutioner, bl.a. CIA.

EF-reglers svage punkt

Årsagen til denne åbenhed er, foruden en rodfæstet demokratisk kultur, en række proceduremæssige rettigheder, der er indbygget i offentlighedsloven.

"Derfor kan frigivelse af forbundsregeringens informationer ikke styres gennem vilkårlige eller skjulte handlinger", påpeger et Kongresudvalg i en guide for brug af FOIA.

Kritik af de regler for offentlighed i forvaltningen, som EF har undervejs, kan især rettes mod ekstremt vag omtale, i de foreløbige udkast, af proceduremæssige rettigheder. Det er sådanne rettigheder, som udgør meget af forskellen mellem blændværk og garanti for indsigt trods politisk og bureaukratisk modstand.

Omvendt kan EF-kommissionen, hvis den skeler til det amerikanske system, hente gode argumenter for, at garantierne skal være svage – de er i USA besværlige for bureaukraterne og kostbare for skatteyderne.

Udfordringen

Harold Relyea, FOIA-ekspert i Kongressens forskningstjeneste CRS, peger på tre faktorer af central betydning for lovens administration – embedsmændenes holdning, organiseringen af anmodningers behandling og arkivernes tilstand.

Disse faktorer er søgt påvirket gennem lovens bestemmelser. Men mange problemer med offentlighedens faktiske muligheder for indsigt skyldes, som et Senatsudvalg skrev i 1980, at modstand i regeringsorganerne "ikke kan lovgives bort".

Under Informations samtaler med et par snese FOIA-specialister i og uden for regerings-apparatet i Washington blev det konsekvent fremhævet, at lovens vigtigste element er en appel-procedure, som i første omgang inddrager højtstående embedsmænd. Derefter kan afgørelser appelleres til domstolene. Fordi afslag ofte er begrundet med dokumenters klassificering (graden af hemmelighed) kan domstolene forlange dem til gennemsyn, så en nyvurdering af klassificeringens berettigelse kan foretages.

Som Kongres-udvalgets guide formulerer det, er FOIA-søgsmål ved domstolene "et kompliceret juridisk felt". Der er mange tusinde kendelser, som tolker lovens bestemmelser – justitsministeriets vejledende håndbog fylder 444 tæt beskrevne sider. Hvert år får kontoret i justitsministeriet, som rådgiver regeringskontorer i FOIA-sager, omkring 2.000 opringninger fra embedsmænd, der er i tvivl.

Men domstolenes betydning er også meget enkel. Fordi embedsmændene ved, at deres behandling af en sag kan ende foran en dommer, tvinges de fra starten til forberedelse af en argumentation for afvisning, som kan holde ved en domstol.

Store krav

Juridiske eksperter fremhæver især, at domstolenes ret til gennemsyn af dokumenter og vurdering af, hvorvidt deres frigivelse ud fra en rimelig vurdering vil skade den nationale sikkerhed, har stor betydning for embedsmændenes sagsbehandling.

"Domstolene holder os ærlige", siger en højtstående embedsmand, Steven Garfinkel, som har ansvar for hele klassificeringssystemet.

Dokumenter klassificeres ofte af årsager, som ikke holder ved en nærmere vurdering. Og informationer, som oprindelig med rette blev klassificeret, kan efter et tidsrum være helt uskadelige.

Når en embedsmand skal begrunde behovet for fortsat klassificering, vil han ofte indse, at argumentationen ikke kan holde.

Interessant nok er embedsmændenes forudseelse af et muligt problem af større betydning end domstolenes faktiske nyvurdering.

"Selv når der er stærke argumenter for, at dokumenter skal forblive hemmelige, er risikoen for, at man kan tabe en sag, nok til, at frigivelse sker", mener Garfinkel.

Ifølge en kontorchef i justitsministeriet indbringes omkring 500 sager årligt for domstolene – ud af et samlet antal anmodninger på nu over en halv million.

Det er kun få gange sket, at dommere mod f.eks. efterretningstjenesternes ønske har ændret klassificeringen.

Mellem de få vindere i sådanne opgør er den privatfinansierede institution National Security Archives (NSA), som har specialiseret sig i plyndring af regeringsmagtens udenrigs- og sikkerhedspolitiske arkiver.

Cuba-krisen

Mellem NSA’s første forskningsprojekter var en undersøgelse af Cuba-krisen i oktober 1962, da Sovjetunionen forsøgte opstilling af atom-raketter på øen.

Mellem NSA’s rådgivere var folk, som havde spillet en ledende rolle på amerikansk side under krisen. Så man vidste, at præsidentens nationale sikkerhedsråd NSC lå inde med meget afslørende dokumenter.

Mellem Sovjetunionens argumenter for stationering af raketter på Cuba var, at man frygtede en ny amerikansk invasion. Med domstolenes hjælp fik NSA i januar 1988 udleveret en stak på 300 dokumenter med det forventede indhold. Kendelsen havde en så afskrækkende virkning på regeringsorganerne, at andre dokumenter bagefter blev udleveret uden sværdslag.

Senest har CIA, med øje for det uundgåelige, uden direkte opfordring frigivet endnu mere og gjort denne åbenhed til en demonstration af, at nye tider også er kommet til tjenestens hovedkvarter.

Processen hjælper

NSA’s bestræbelser blev også hjulpet godt på vej af en domstolskendelse i 1973.

Ifølge den skal en myndighed, som ikke vil frigive dokumenter, fremlægge en edsvoren erklæring med beskrivelse af deres indhold. Erklæringen skal være så detaljeret, at sagsøgeren kan udvikle sin argumentation for frigivelse.

"Det er meget logisk", siger Sheryl Walter fra NSA. "Thi hvordan kan man fortælle domstolen, hvorfor dokumenter skal udleveres, hvis man ikke kender indholdet?".

Fra en hylde henter hun tykke bind med bilag fra retssager, hvor NSA har forlangt sådanne erklæringer udarbejdet. De indeholder naturligvis ikke netop de informationer, som anses for skadevoldende, hvis de slipper ud – kun dommeren må se dem – men beskrivelsen af dokumenterne er alligevel så oplysende, at forskere og journalister kan drage nytte af erklæringernes indhold..

I dag har NSA ti-tusindevis af dokumenter, som indgående belyser en af de kriser, der bragte verden til randen af atomkrig.

"Generationer af forskere i USA og resten af verden har studeret Cuba-krisen, fordi den angiveligt er et godt eksempel på krise-styring", siger Sheryl Walter. "Men denne tolkning byggede næsten kun på erindringsværker af folk fra Kennedy-administrationen. Først gennem NSA’s indsats fik man kendskab til, at krisen ikke blev styret særligt godt af parterne. Vi erfarede, at krisen var ude af kontrol, og at vi kom atomkrig nærmere, end nogen før havde vidst eller gættet. Læren er, at forhandlinger og styring uden om kriser er klogere end konfrontation i atomalderen gennem brinkmanship (brug af frygten for en 3. verdenskrig som politisk våben) og krisestyring".

Konstant opsyn

Domstolene udgør altså en instans, som ikke er bundet af politisk bestemte behov for hemmeligholdelse, og derfor lægger pres på hele regeringsapparatet.

Forudsætningen er, at dommerne vil optræde uafhængigt; nogle iagttagere mener, at en ny generation af dommere ser med større skepsis på den udøvende statsmagts argumenter, så større åbenhed kan ventes fremover.

Men endnu et vigtigt træk ved den amerikanske system er, at offentlighedsloven har fået institutionaliseret åbenhed i regeringsorganerne. Der er opsyn fra forskelligt hold, og bureaukratiets tendens til lukkethed får modspil inden for murene.

For det første holder Kongressen opsyn med administrationens håndtering af anmodninger.

Det sker bl.a. gennem regelmæssige høringer, hvor politikerne udspørger embedsmænd, eksperter og repræsentanter for de private interesseorganisationer, som arbejder for (og imod) åbenhed.

For det andet skal alle regeringsorganer, ifølge loven, offentliggøre oplysninger, som letter fremsættelse af anmodninger – alle afdelingers organisatoriske struktur, beslutningsprocedurer osv.

Årligt skal de udarbejde detaljerede rapporter med angivelse af modtagne anmodningers antal, afgørelsernes udfald, omkostninger osv. Mellem oplysningerne er angivelse af hvilke embedsmænd, som har ansvaret for anvendelse af undtagelsesbestemmelserne.

Materialet sikrer desuden, at Kongressen og offentligheden kan føre opsyn.

Det er således noget afslørende for hastværket i EF’s forarbejde, at en grundlæggende rapport (dateret 3. marts 1993), som sammenligner regler for arkivadgang i forskellige lande, konstaterer, at "det har vist sig vanskeligt at finde noget materiale om, hvor meget disse regler er blevet anvendt".

Man har kun fundet statistik fra Canada, selv om den amerikanske unions centralregering i sin størrelse kommer nærmere, hvad EF’s centrale myndigheder kan blive udsat for.

Brugernes venner

Alle brugere og embedsmænd fremhæver, at loven fungerer rimeligt godt, fordi samtlige regeringsorganer har oprettet særlige kontorer, som modtager og behandler anmodninger i henhold til offentlighedsloven.

"Staben i FOIA-kontorerne er ofte meget venlig og hjælpsom", siger Steven Aftergood fra Federation of American Scientists, som årligt indgiver mere end 100 anmodninger. "Problemerne opstår i resten af bureaukratiet".

FOIA-kontorernes rolle varierer dog stærkt, men som hovedregel gælder, at de ansatte udvikler en professionel interesse i åbenhed. Ofte giver den ansøgerne betydelig bistand – rådgivning angående forespørgslers udformning, pres på bureaukratiet for frigivelse af mest muligt.

Udenrigsministeriet, som modtager omkring 5.000 anmodninger årligt, har eksempelvis oprettet en afdeling med pensionerede folk fra udenrigstjenesten på deltid – mere end 100 indgår i en pulje, hvorfra knapt 40 dagligt gennemgår dokumenter.

Fordelen ved dette system er, at erfarne diplomater vurderer klassificeringens berettigelse, så sagsbehandlere i de enkelte lande- og emnekontorer, som har tendens til overvurdering af deres ’egne’ hemmeligheders betydning, kun har en rådgivende funktion.

"FOIA-kontorer skaber ensartet vurdering af anmodninger fra folk, som gennem erfaring og uddannelse har kendskab til loven", siger en kontorleder.

Pentagon har derimod organiseret behandlingen, så FOIA-kontorerne i første omgang kun er et ekspeditionskontor, der videresender anmodninger til de relevante afdelinger. Det begrundes med, at militære hemmeligheder ofte er så specielle, at kun eksperter, der er kendt med tekniske detaljer, kan vurdere dokumenterne.

Appel anbefales

"Alle, som ikke får fuldt medhold, bør appellere afgørelserne", siger lederen af et FOIA-kontor i Pentagon.

"Vi ser aldrig svaret fra afdelingerne, hvis sagerne ikke appelleres, og generelt er vores holdning mere liberal. Desuden kan embedsmænd blive fængslet, hvis de frigiver hemmelige oplysninger. Så for mange er det nemmeste at sige nej til frigivelse".

Det er et råd fra både erfarne brugere og ledende embedsmænd i FOIA-kontorer, som man hører ofte.

Højtstående embedsmænd foretager en mere grundig vurdering og deres subjektive skøn er ikke plaget af den overdrevne forelskelse i en afdelings hemmeligheder, som kan være de daglige sagsbehandleres problem. De er også, fremhæves det fra flere sider, mindre bange for deres eget skind, når det gælder risikoen for uberettiget frigivelse.

Appel foretages dog temmelig sjældent.

Statistikken viser eksempelvis for Pentagons vedkommende, at ud af de 121.144 anmodninger, som blev behandlet i 1992, blev de 68 procent imødekommet fuldt i første omgang, syv procent blev imødekommet delvist (f.eks. gennem overstregning af indhold), 1,5 procent blev helt afvist – resten kunne ikke behandles af en stribe forskellige årsager (anmodninger blev videresendt til andre myndigheder, dokumenter eksisterede ikke, osv.).

Kun i 1.523 tilfælde blev afgørelser appelleret til et panel af overordnede embedsmænd; de gav klagerne helt eller delvist medhold for 28 procents vedkommende.

CIA behandlede i 1991 1.858 FOIA-anmodninger. Heraf blev de 21 procent imødekommet helt, 21 procent delvist, 31 procent nægtet. Resten kunne ikke behandles af forskellige årsager. Appel til CIA’s vurderingspanel blev foretaget i seks tilfælde. Ifølge en talsmand for CIA behandlede man 25 procent flere sager i 1992, idet resultaterne procentvis ikke forandrede sig.

Enormt kostbart

For skatteyderne er åbenhed kostbar, hvis man blot ser på omkostningerne i forbindelse med behandling af anmodninger.

Netop prisen kan blive et af de kontroversielle spørgsmål i EF. Skal brugerne blot betale prisen for kopiering af dokumenter? Skal de også betale omkostningerne i forbindelse med søgning i arkiverne? Skal man i prisfastsættelsen skelne mellem forskellige typer af brugere?

Det er spørgsmål, som EF-kommissionen tilsyneladende ikke har taget stilling til endnu.

I et dokument dateret 2. juni 1993 oplyses blot: "Hver institution kan tage en afgift for levering af dokumenter, men sådanne afgifter bør ikke overgå en rimelig sum. Hver institution bør yderligere undersøge dette felt; f.eks. håndtering af sager, hvor afgifterne er små og inddrivningen vil koste mere end den indtægt, som kan komme".

Hovedtanken i det amerikanske system har været, at regeringsorganerne ikke gennem opkrævning af høje afgifter må afskrække anmodninger. I praksis betyder det, at for oplysninger af offentlig interesse hersker et gratis-princip.

Loven åbner for opkrævning af en kopi-afgift, men hvis anmodningen f.eks. kommer fra nyhedsmedierne udleveres dokumenterne helt gratis.

I deres årlige rapporter angiver regeringsorganerne deres udgifter på grund af FOIA, og de oplyser også, hvor meget af beløbet, man har fået tilbage i brugerbetaling.

Pentagon hævdede eksempelvis, at de samlede udgifter i 1992 var på 27.385.912,92 dollar. Heraf fik man kun dækket de 1.546.497,72 dollar. Det er typiske tal.

Da Kongressen i 1974 gjorde mulighederne for brug af loven bedre, troede politikerne, at de samlede udgifter for hele forbundsregeringen ville blive på en små hundrede tusinde dollar.

Men, selv om udgiften i virkeligheden er blevet et mindst to-cifret millionbeløb, har Kongressen aldrig i sin bevillingspolitik taget højde for det. Resultatet er, at FOIA-kontorerne er underbemandede, og anmodningernes behandling kan tage år.

Hvis EF finder en løsning på det problem, vil der i det mindste være et punkt, hvor amerikanerne med glæde vil lære af det europæiske eksempel.

Artiklen var led i en serie, som så på forskellene mellem USA’s og Europas, herunder Danmarks, holdning til arkivadgang. Andre artikler i serien var "Clinton vil åbne USA’s hemmelige arkiver" fra 13. maj 1993, "EF’s offentlighedslov ligner endnu et blændværk" fra 12. juni 1993, "Offentlighedsloven er hjørnestenen i USA’s demokrati" fra 17. juni 1993 og "Danske hemmeligheder offentliggøres af USA" fra 2. juli 1993.

 

Må kun citeres med udtrykkelig kildeangivelse. Læs mere om Ophavsret.